xx区人民检察院：
受犯罪嫌疑人王xx家属的委托和北斗星律师事务所的指派，我们担任王x琪涉嫌挪用公款案审查起诉阶段的辩护人。
贵院白检反贪移诉(2010)第xx号起诉意见书认为“王xx利用职务之便擅自决定将35万元农业水利专项资金借给xx公司，并通过该公司账为入股职工(包括王x琪本人)还贷，致使该笔专项资金至今未收回”，涉嫌挪用公款犯罪。通过对此案的了解，我们认为该起诉意见是在未全面调查清楚案件事实的情况下作出，定性不准，王xx没有涉嫌挪用公款犯罪。
一、35万元资金借给xx公司的真实原因及经过
2000年前后，xx区委、区政府提出了白云区的农业由城郊型农业向都市型农业转变的方向和“菜、花、禽、加、游”的五字发展方针，并出台了相应的政策配套措施。就花卉产业出台了白党发(2001)23号《关于加快白云区花卉产业发展的意见》和白党发(2003)14号《xx区委、区政府关于加快发展花卉产业和绿色生态走廊建设的意见》等文件。文件就发展花卉产业提出了指导思想、发展目标和基本思路，并就凑集资金等工作措施提出指导性意见，还提出了“允许机关团体参与发展花卉产业”、“鼓励各乡镇、办、局领导干部及机关干部、职工、科技人员在完成本职工作的前提下，到规划区发展花卉产业，建设花卉苗木生产基地，可用资金入股……并享受按股分成;机关干部到基地管理和指导生产，视作工作时间对待;基地成果突出，示范作用大的，年终考核作优秀考评……”等扶持政策。
在这样轰轰烈烈的大背景下，区农水局、区林绿局按照区委、区政府主要领导的意见，组织各自单位的人员、通过申报立项，多方争取项目资金，全面拉开了白云农业产业调整和花卉产业发展的大幕。2003年春，区农水局生产的蝴蝶兰花卉正式投放市场，引起了市农业局领导的重视，并委托市花卉处的领导找到时任区农水局局长的王xx，商议共同创建花卉种植示范基地的事宜，并提出正考虑在白云或乌当选择一处建基地，若市、区共同创建花卉种植示范基地，市里承诺在大棚设施及相关经费方面给予支持。王xx立即向区主要领导及分管领导作了汇报，领导指示：想办法让市里的项目和资金留在白云。在得到领导同意后，王x琪组织农水局领导班子商议决定，从农水局种子公司承贷的养猪款项中，挤出部分资金，先行动起来，用诚意留在市里的资金和项目，在多次磋商和实地查看后，经区各分管领导同意，选址在后来成立的xx公司处。在经历了种种困难后，xx花卉基地的建设初见规模，但成熟的产品要走向市场才能见效益，这就要求基地必须进行市场化运作。区委、区政府领导的多次协调会议上，提出农水、林绿两家单位要组建适应花卉市场发展的公司，最终要组建白云花卉总公司的设想，这一规划还写进了时任区长的董兰杅同志2004年代表区政府向区人大所作的政府工作报告中。xx公司的成立也随后被提上了议事日程。
在xx公司的成立上，出现了法定代表人由谁担任和注册资金的问题。在法定代表人由谁担任的问题上，与林绿局的xx园公司一样，本应由农水局局长王xx担任，但当时***已下明确要求，严禁国家公务人员出任法人经商。当时，区委书记马xx就明确指示必须按****办理，并专程找了王xx谈话。为此，时任副区长的曾xx同志还专门组织监察(齐xx)、财政(黄xx)、人事(朱xx)、农水(王xx)、等部门的同志在其办公室召开碰头会议，讨论xx公司法定代表人由谁出任的事宜，明确由农水局推荐人选，最后由农水局推荐由不是公务员身份的赵x同志出任公司法定代表人。在注册资金的问题上，由于当时区政府在资金困难的情况下不可能拿资金给农水局注册公司。区农水局领导班子商议决定以局职工的名义贷款获取资金注册，最后明确在职工自愿的前提下，以本人工资作抵押，向区农村信用社贷款35万注册了公司(当时参与贷款的为四个领导，每人5万，五个职工，每人3万)，但注册用的场地租用合同还是以农水局的名义和出租方签订的租赁合同。由于是以职工名义贷款得来的资金，在注册时就注册成私营公司(注册成国有公司的手续要繁杂，私营公司较简单，时间短，当时是为早点以公司名义开展工作)，但这只是名义上的，实际管理及操作都是在农水局的领导之下，xx公司实际是农水局下属的国有公司。
xx公司在后来的运作和经营中，得到了市里的大力支持，大棚建设一期资金由市农业局拨款30万(其中有9万为借款)，第二次拨30万，这两次的拨款都是直接进的农水局的账，由农水局直接支付的建棚款。第三、四次建棚都是由市里直接支付给了施工单位，公司的注册资金35万是用于平时的流动资金。由于借信用社的35万贷款到期未还，农水局局长办公会议决定由种子公司借35万给xx公司还贷款，xx公司向种子公司出具了借条，xx公司用这35万还了以局职工名义借的信用社的贷款。
二、犯罪嫌疑人王xx的行为不构成挪用公款罪
1、涉案35万资金性质定性不准。起诉意见书认定这35万是“农业水利专项资金”，但我们发现：在种子公司出具给农水局的借条上，王xx的签字是同意从“我局各块资金中筹集划拨拆借”;在农水局打给区核算中心的报告中，也是“我局各块资金中筹集”。故起诉意见书认定“农业水利专项资金”是不准的，也未有证据显示出来。
2、xx公司是形式上注册为私营，但实质为国有的公司。
(1)、根据王xx本人及其他相关人员的陈述中，公司注册成私营是为了解决资金问题和及时快速的将市里的项目留在白云，而且当时的区领导及相关部门都知晓此种操作模式，是经过会议决定的。这些做法是符合 2003年3月26日xx区委下发的白党发(2003)14号《xx区委、区政府关于加快发展花卉产业和绿色生态走廊建设的意见》中的指导思想和工作措施的。
(2)、xx公司在注册中的初次(两年)的租地合同是以区农水局的名义与出租方签订的。
(3)、在xx公司成立直至吊销，没有任何一个注册的股东向xx公司主张过自己的股东所有权利。
(4)、根据白府专议(2007)32号专题会议纪要记录，xx区政府于2007年7月18日专门就整合xxx公司和xx公司组织了政府的多家部门的主要领导进行了专题会议，并就两家公司的整合成立了整合工作机构，成立了由两名副区长担任组长的工作领导小组，就整合工作议定了清产核资、交接、产权确认的工作程序。在这里，我们注意到：一是这次会议的参加人员中，没有xx公司的法定代表人赵x参加;二是《专题会议纪要》的第二条中的第(三)点中明确“盘点后的资产交新纪园公司经营管理”。
(5)、在召开整合专题会议后，新纪园公司和xx公司的整合工作按照议定的程序进行，并于2007年8月1日将xx公司的资产盘点移交给了新纪园公司。随后，xx公司无人过问，于2008年因未去工商年检而被吊销。
从以上情况来看，xx公司应为国有公司，只是形式上是根据当时的操作便利而注册为私营公司。因为若xx公司为真正的私营公司，政府不会也不可能以专题会议议定去领导、去操作其与国有的xxx公司的整合问题，政府如这样做，xx公司的法定代表人和各股东也不会答应。而与此相反的是，政府在对待xxx公司和xx公司的整合工作中，是以高度负责的态度，组成高规格的工作领导小组，要求认真清产核资，按照相关程序做好整合工作，怕国有资产在整合过程中有所流失，并且是以命令的口气“盘点后的资产交xxx公司经营管理”，没有提到半点整合合并的对价条件，而且在整合的过程中，没有任何xx公司的注册股东提出异议。这充分说明xx公司的真实性质为国有公司，xx公司的资产是国有资产。
3、起诉意见书 “通过该公司账为入股职工还贷，致使该笔专项资金至今未收回” 的认定不实。
首先，根据工商登记，将注册的xx公司股东简单的认定为“入股职工”是与实际情况不符的。若真是向认定的这样，这些“入股职工”会就政府的整合要求不予过问?会在没有获得任何对价的情况下，将自己的股权下的私有财产让国有公司整合接收?我们看到的实际情况是：在xx公司的成立、被整合、被吊销的四年多时间里，没有任何一个“入股职工”主张过自己的股权。
其次、本案35万国有资金在两次借贷过程中，没有流失。该35万资金由区农业水利局借给种子公司，又由种子公司借给xx公司，xx公司用于还贷(该贷款只是以股东名义贷出，用于公司经营)，最后因xx公司与新纪园公司整合，xx公司资产由新纪园公司接收。因为种子公司、xx公司、xxx公司都是国有公司，资产属于国有资产，故该35万国有资金并未造成流失。另外，王xx没有因这两次借贷而谋取个人利益。
挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的行为。本罪的法益是公款的占有权、使用权、收益权以及职务行为的廉洁性。依据《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第三百八十四条第一款的解释》(2002年4月28日)，挪用公款“归个人使用”有下列三种情形：(一)将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的;(二)以个人名义将公款供其他单位使用的;(三)个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。
从本案看，农水局借给种子公司35万元是经区领导批示的(用于购种，卖种后归还)(见审计报告P5)，后经农水局局长办公会议决定，将35万元偿还xx公司贷款。可以肯定xx公司不是“本人、亲友或者其他自然人”，王xx有主管之名却没有“以个人名义”的行为，再则，xx公司是“其他单位”吗?，它与种子公司有何区别?在借款给xx公司还贷中，上述三种情形均不具备，王xx何罪之有?
三、本案不是挪用公款而是借贷公款
所谓借贷公款行为，是指单位将公款借贷给其他单位或个人使用的行为。借贷行为违反了财经管理制度，因而具有行政违法性。但是，我国并未设立借贷公款罪，借贷行为是否具有刑事违法性，法律没有规定。所以，将借贷行为归为挪用公款罪，是没有法律依据的。
借贷行为和挪用行为，都系与职务相关的行为。因此，两者有诸多共同之处。但两者又有明显区别：第一，主体的法人性。借贷行为人一般是单位的负责人或其他主管财务人员。这些人，对内有经营决策权、公共财产支配权，对外有代表单位进行民事活动的资格;挪用则一般是个人决定的。第二，形式的合法性，借贷都要经过一定的程序(如一般经过批准)，办理一定的手续。挪用，是擅自动用公款的行为，一般不需办理何种手续，一经挪用，就不具备合法性。
但对以下几种借贷行为应以挪用论处：行为人利用职权自批自借，或互批互借，或假名、冒名借贷，或由他人借款后又转归自己使用。在这种情况下、借贷行为具备挪用公款的构成要件。
本案中，王xx主持农水局局长办公会议，经会议决定，将35万元公款用于偿还xx公司贷款，从主客观要件来说，似乎均已合符挪用公款罪的犯罪构成，但深究其因，不难得出相反结论。对挪用公款罪的三种用途的认定，原则上应根据客观的使用性质予以判断。xx公司是在响应上级号召，由农水局组织成立的，它不是王xx个人的，也不是赵x的，说白一点它完完全全是农水局的，为了单位小利益而成立的，留住市里的资金和项目对区农水局是有好处的。说到谋利，王xx恐怕在为成立xx公司上，为加快发展花卉产业和绿色生态走廊建设受到上级表扬吧，或是因支持了上级领导的想法、或是贯彻了上级的意图受到一些肯定吧。但不可否认的是，王x琪作为主管领导，在执行上级决策时，不得违反财经管理制度，应做到公款的正确合理使用，其在本案中无疑应负相应的行政责任。
综上，我们认为王xx在起诉意见书所述的案件中，其行为不符合挪用公款犯罪的犯罪构成，不构成挪用公款犯罪，其行为具有一定行政违法性，但不构成任何犯罪。将其行为进行刑事追诉，实有浪费宝贵司法资源之嫌。检察机关是国家法律监督机关，并通过完善自身监督，保证国家法律统一正确实施，保障司法公正。根据人民检察院刑诉规则的有关规定，建议贵院对本案作撤销案件处理。
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